Istituzione del bonus cultura come misura stabile, modifica dei requisiti di età per la sua attribuzione ed estensione temporale del beneficio con contestuale revisione dell’importo erogato

Approfondimento normativo

Per comprendere il contesto normativo nel quale si inserisce il disegno di legge sul Bonus Cultura che ci accingiamo a presentare, è opportuno effettuare un excursus della normativa in materia a partire dall’anno 2015, che ha visto la prima introduzione della misura in favore dei neomaggiorenni.
Legge 28/12/2015 n. 208
Il c.d. Bonus Cultura è stato istituito dal comma 979 dell’art. 1 della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (Legge di Bilancio anno 2016). Tale beneficio ha visto la sua prima applicazione nell’anno 2016 e aveva come destinatari i nati nell’anno 1998. La norma istitutiva prevedeva per l’anno 2016 l’assegnazione a a tutti i cittadini italiani o di altri Paesi membri dell'Unione europea residenti nel territorio nazionale, che avrebbero compiuto il diciottesimo anno di età nell’anno 2016, di una Carta elettronica, il cui importo nominale per tale anno veniva fissato in 500€.
La carta poteva originariamente essere utilizzata per le seguenti finalità:
-    assistere a rappresentazioni teatrali e cinematografiche,
-    acquisto di libri
-    ingresso a musei, mostre ed eventi culturali, monumenti, gallerie, aree archeologiche, parchi naturali e spettacoli dal vivo.
Sempre la stessa legge prevedeva che entro i trenta giorni successivi alla sua entrata in vigore il Presidente del Consiglio dei Ministri, di comune accordo con il Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo (MiBACT) e con il Ministro dell'economia e delle finanze (MEF), avrebbe adottato un decreto per definire i criteri e le modalità con cui sarebbe stata attribuita e sarebbe stata utilizzata la Carta; tale decreto avrebbe anche stabilito l'importo da assegnare, nell'ambito delle risorse disponibili.
Il successivo comma 980 della stessa legge prevedeva per quell’anno il limite di spesa entro il quale sarebbe stata possibile l’erogazione del bonus, autorizzando, per l'anno 2016, per le finalità previste dal summenzionato comma 979, la spesa di 290 milioni di euro, da iscrivere nello stato di previsione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo;
Regolamento - Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 15 settembre 2016, n. 187
Il 15 settembre 2016 veniva emanato con dpcm il regolamento recante la disciplina dei criteri e delle modalità di attribuzione e di utilizzo della Carta elettronica. Tale decreto stabiliva che la Carta fosse realizzata nella forma di un’applicazione informatica, utilizzabile tramite accesso alla rete Internet, nel rispetto della normativa vigente in materia di trattamento dei dati personali.
Stabiliva che l’applicazione informatica richiedesse la registrazione sia dei beneficiari che delle strutture e degli esercizi commerciali presso cui fosse possibile utilizzarla, che sarebbero stati inseriti in un apposito elenco consultabile sulla piattaforma dedicata e si sarebbero in questo modo impegnati ad accettare il pagamento attraverso la Carta. L’applicazione avrebbe previsto la generazione di buoni di spesa elettronici, con codice identificativo, associati ad un acquisto di uno dei beni o dei servizi consentiti dalla legge.
Il regolamento prevedeva inoltre che i dati anagrafici dei beneficiari fossero accertati o attraverso il Sistema pubblico per la gestione dell’identità digitale di cittadini e imprese, il cosiddetto «SPID», gestito dall'Agenzia per l’Italia digitale, oppure tramite le credenziali rilasciate dall'Agenzia delle Entrate.
Il dpcm passava poi a disciplinare le modalità di funzionamento della Carta. Stabiliva che, una volta effettuata la necessaria registrazione sulla piattaforma informatica dedicata, tramite le credenziali personali, al beneficiario sarebbe stata attribuita la Carta, per un importo pari a 500€, per l’effettuazione degli acquisti consentiti, attraverso l’erogazione di buoni spesa individuali e nominativi, spendibili solo dal beneficiario registrato. Solo al momento della spendita del buono e della contestuale accettazione da parte dei soggetti esercenti accreditati, era previsto che il credito disponibile in capo al beneficiario venisse immediatamente ridotto di un importo pari a quello del corrispondente buono speso; in caso contrario, un eventuale buono generato ma non utilizzato non avrebbe comportato una riduzione del “portafoglio” disponibile per il beneficiario. L’esercente che avesse ricevuto in pagamento un buono spesa generato dall’applicazione per la gestione della Carta avrebbe visto riconoscersi un credito e al momento dell’emissione della fattura elettronica relativa all’operazione di compravendita avrebbe ricevuto l’accredito dell’importo corrispondente al buono accettato.
Secondo il detto regolamento, poi, al MiBACT venivano assegnati il compito di vigilare sul corretto funzionamento della Carta e il potere di disattivarla in caso di comportamenti non rispettosi delle regole che ne disciplinavano l’utilizzo da parte del beneficiario e di cancellare dall’elenco gli esercenti che si fossero a loro volta resi responsabili di violazioni delle norme. Al Mibact veniva poi affidata la responsabilità del trattamento dei dati personali dei soggetti registrati nella piattaforma informatica, per i fini connessi al suo utilizzo.
Il regolamento prevedeva inoltre il monitoraggio mensile degli oneri derivanti dall’uso della Carta, affidandolo a SOGEI (Società Generale d’Informatica S.p.A.), che è una società di information technology al 100% del Ministero dell’Economia e delle Finanze che si occupa di realizzare servizi informatici per gestire la Pubblica amministrazione. A SOGEI veniva attribuito l’obbligo di trasmettere mensilmente la rendicontazione al MIBACT e al MEF.
L'articolo 11, comma 2, del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 15 settembre 2016, n. 187, stabiliva inoltre che, in caso di esaurimento delle risorse disponibili, che costituivano un limite massimo di spesa, non si sarebbe potuto procedere a ulteriori attribuzioni del beneficio.
Legge 11/12/2016 n. 232
Successivamente, l’articolo 1, comma 626, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 recante «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019», ha stabilito che le disposizioni di cui all'articolo 1, comma 979, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, trovassero applicazione negli stessi termini in esso previsti, anche con riferimento ai soggetti che avrebbero compiuto diciotto anni di età nell'anno 2017. Il beneficio veniva attribuito però in maniera più estensiva (sulla base del Decreto Scuola convertito in legge il 26 maggio 2016) a tutti i soggetti legittimamente residenti nel territorio nazionale (dunque non solo ai cittadini ma anche agli stranieri, purchéé in possesso di permesso di soggiorno in corso di validitàà).
In occasione di tale seconda “edizione” del Bonus Cultura veniva stabilito un ampliamento delle categorie di beni acquistabili con la Carta elettronica di cui al citato comma 979: essa infatti poteva per la prima volta essere utilizzata anche per l'acquisto di musica registrata, di corsi di musica, di corsi di teatro e di corsi di lingua straniera.
Nello stabilire ciò, la legge disponeva che entro trenta giorni dalla data della sua entrata in vigore sarebbero state apportate le necessarie modificazioni al regolamento di attuazione emanato ai sensi dell'ultimo periodo del predetto comma 979, nei limiti degli stanziamenti iscritti in bilancio nella parte II (sezione II) della legge stessa.
Regolamento 4 agosto 2017, n. 136
Il relativo Regolamento 4 agosto 2017, n. 136 ha prorogato le modalità di attuazione della norma originaria del 2015, secondo quanto stabilito nella Legge di Bilancio 2017, attraverso le opportune modifiche e integrazioni al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 15 settembre 2016, n. 187.
Legge 27 dicembre 2017, n. 205
L’anno successivo la riproposizione del beneficio per i neomaggiorenni è stata stabilita dalla legge 27 dicembre 2017, n. 205, recante «Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020».
In particolare, senza alcuna esplicita indicazione nel testo della legge, è la Tabella n. 13 dello stato di previsione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo che, al capitolo 1430, ha stanziato, nella sezione II, per gli anni 2018 e 2019 e per le stesse finalità, la dotazione finanziaria di cui all'articolo 1, comma 979, della legge n. 208 del 2015. In tal modo si è voluto estendere il Bonus Cultura anche ai giovani che avrebbero compiuto diciotto anni nel biennio 2018 e 2019, mantenendo invariati i requisiti necessari per ottenere i benefici della Carta elettronica.
Regolamento 7 dicembre 2018 n. 138
In seguito all’adozione della Legge di Bilancio per l’anno 2018, la Presidenza del Consiglio dei Ministri aveva elaborato il relativo consueto regolamento di attuazione, che in un unico articolo modificava nuovamente il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 15 settembre 2016, n. 187, attuativo dell’articolo 1, comma 979, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, già modificato dal d.P.C.M. 4 agosto 2017, n. 136, attuativo a sua volta dell’articolo 1, comma 626, della legge 11 dicembre 2016, n. 232, al fine di estendere la sua validità e i suoi effetti anche ai giovani che avrebbero compiuto diciotto anni nel biennio 2018 e 2019, mantenendo fermi i requisiti stabiliti per gli anni precedenti.
Il Consiglio di Stato, al quale era stato richiesto il parere obbligatorio su tale regolamento, necessario per gli atti normativi, rilevava però che non era individuabile la fonte normativa che rendeva possibile l'adozione del decreto che gli era stato chiesto di esaminare e che l’intenzione del legislatore di prorogare nuovamente il Bonus era stata manifestata soltanto attraverso la tabella n. 13 citata; rilevava quindi come mancasse una norma di rango primario alla base del dPCM che stava esaminando, necessaria soprattutto per poter individuare i beneficiari del diritto in questione.
Pertanto è stato necessario prima introdurre con decreto legge la proroga del beneficio e poi è stato emanato il dpcm 7 dicembre 2018 n. 138, contenente il relativo regolamento recante i criteri e le modalità di attribuzione e di utilizzo della Carta elettronica.
Legge 30 dicembre 2018, n. 145
La legge di bilancio per l’anno 2019 ha stabilito il beneficio per i nati nell’anno 2001 (tutti i residenti nel territorio nazionale […] che avrebbero compiuto i diciotto anni di età nel 2019), fissando un limite massimo di spesa di 240 milioni di euro, e ha stabilito inoltre che con decreto del Ministro per i beni e le attività culturali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sarebbero stati definiti gli importi nominali da assegnare nell'ambito delle risorse disponibili, i criteri e le modalità di attribuzione e di utilizzo della Carta.
Nel corso della scorsa estate, poi, una fonte diversa dalla legge di bilancio e dal relativo decreto attuativo, ossia l’articolo 3, comma 4-bis, del decreto-legge 28 giugno 2019, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 agosto 2019, n.81, ha aggiunto, tra i prodotti acquistabili con la Carta elettronica di cui all’articolo 1, comma 604, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, i prodotti dell'editoria audiovisiva.
Decreto Ministeriale 24 dicembre 2019 n. 177
Il relativo regolamento del Ministro per i beni e le attività culturali ha riproposto le modalità di attuazione dell’originaria norma del 2015, aggiornandole alla luce dei successivi provvedimenti normativi e ha confermato l’importo nominale di 500 euro per la Carta.
Legge 27 dicembre 2019 n. 160
La legge di Bilancio per l'anno 2020 ha confermato anche per l'anno in corso l'attribuzione del Bonus Cultura. Diminuisce però il limite di spesa fissato e viene introdotta una nova categoria di beni acquistabili: gli abbonamenti a quotidiani in formato digitale.
Il comma 357 dell'articolo 1 della legge recita: "Al fine di promuovere lo sviluppo della cultura e la conoscenza del patrimonio culturale, a tutti i residenti nel territorio nazionale in possesso, ove previsto, di permesso di soggiorno in corso di validità, i quali compiono diciotto anni di età nel 2020, è assegnata, nell'anno del compimento del diciottesimo anno e nel rispetto del limite massimo di spesa di 160 milioni di euro per l'anno 2020, una Carta elettronica, utilizzabile per acquistare biglietti per rappresentazioni teatrali e cinematografiche e spettacoli dal vivo, libri, abbonamenti a quotidiani anche in formato digitale, musica registrata, prodotti dell'editoria audiovisiva, titoli di accesso a musei, mostre ed eventi culturali, monumenti, gallerie, aree archeologiche e parchi naturali nonché per sostenere i costi relativi a corsi di musica, di teatro o di lingua straniera".
Il successivo comma 358 specifica che “le somme assegnate con la Carta non costituiscono reddito imponibile del beneficiario e non rilevano ai fini del computo del valore dell’ISEE".
Per l’anno 2020 non è stato ancora emanato il decreto ministeriale che contiene il regolamento di attuazione della norma inserita nella legge di bilancio, che dovrà definire gli importi nominali da assegnare nel rispetto del limite di spesa di cui al comma 357, i criteri e le modalità di attribuzione e di utilizzo della Carta. Secondo alcune stime, considerato l’abbassamento della soglia massima di spesa, è ipotizzabile una riduzione dell’importo di ciascuna singola Carta a 300€ invece dei consueti 500 €.
Di fatto, dunque, non esiste nel nostro ordinamento giuridico una norma o un insieme di norme che garantiscano la possibilità di fruizione del Bonus Cultura a ciascuna classe di giovani che compia la maggiore età.
Diversamente, invece, in sintesi, dopo il primo provvedimento legislativo del 2015, valido per un solo anno, e dopo il relativo primo regolamento di attuazione, di anno in anno il legislatore ha deciso di prorogarne la validità e talvolta anche di modificarne alcuni aspetti.
Perciò nelle varie successive leggi di Bilancio è sempre stata inserita una norma che consentisse di riproporre il Bonus.
Resta però sempre rimessa alla volontà del legislatore la eventuale riproposizione di questa misura, anche se è stata delineata ormai chiaramente nel suo contenuto e anche negli aspetti attuativi.

Approfondimento tematico

L’Italia è stato il primo paese ad adottare un provvedimento che prevede l’attribuzione ai gio-vani di una somma di denaro da destinare all’acquisto di specifiche categorie di beni accomunate dalla caratteristica di essere “prodotti culturali”. L’iniziativa è stata presa dal governo Renzi nel 2015, con la legge di stabilità 2016, ed è stata indirizzata ai diciottenni quasi a voler simbolicamente sottolineare il loro divenire adulti, dando loro un messaggio educativo e spingendoli a diventare “consumatori di beni culturali”.
I successivi governi hanno da allora sempre riproposto il bonus di anno in anno e sulla scorta dell’esperienza italiana anche la Francia ha adottato in tempi più recenti una misura analoga.
La misura va incontro all’esigenza avvertita direttamente da una parte dei giovani studenti, di avere la disponibilità di una somma da poter amministrare in autonomia per consumi rientranti nella categoria dei “prodotti culturali”, ma prima di tutto assolve all’importantissima funzione educativa di favorire l’avvicinamento dei giovani alla fruizione dei beni culturali, dei musei, della musica, della letteratura, del teatro e dell’arte cinematografica.
In realtà il beneficio erogato non è mai stato sfruttato appieno dai soggetti beneficiari. Secon-do i dati diffusi anche sugli stessi canali informativi legati alla piattaforma attraverso cui si gestisce il bonus, la spesa effettivamente sostenuta è di molto inferiore a quella stanziata. Ma più che leggere il dato come un segno di insuccesso di un’iniziativa lodevole, probabilmente da esso bisogna trarre l’evidenza di come sia ancora necessario insistere in attività e iniziative che favoriscano il “consumo di cultura”.
I dati Istat, infatti, ci dicono che ancora troppi italiani leggono poco o non leggono affatto, non frequentano musei, non vanno al cinema etc.
I dati Ocse Pisa da diversi anni ci mostrano come gli studenti italiani quindicenni in generale, senza considerare le differenze per area geografica interna, riportino risultati al di sotto della media internazionale per quanto riguarda le competenze relative ai diversi aspetti di base della lettura e, in particolare, la comprensione del testo.
Tutto ciò rende evidente la necessità e l’urgenza di intervenire e di investire sullo sviluppo del-la conoscenza con riferimento ai più giovani.
Insistere nell’investire nel settore cultura con misure che sostengano la domanda significa insi-stere nel voler educare gli italiani a migliorare il loro livello culturale. Educare ad acquisire delle abi-tudini come quella della lettura e ad apprezzare i beni culturali richiede sicuramente tempi non brevi, come la maggior parte dei processi educativi. Perciò estendere ed abbassare la fascia di età di coloro che possano beneficiare del bonus può costituire un contributo maggiore e più efficace per la riuscita in questo intento.
Soprattutto nel momento complesso che stiamo vivendo appare inoltre evidente come sia im-portante, oltre a tutto quanto appena detto, anche avere la possibilità e gli strumenti per poter seguire percorsi di apprendimento a distanza. Per questa ragione, dare un contributo agli studenti dell’ultimo triennio della scuola secondaria di secondo grado per favorire la loro crescita culturale e renderlo utilizzabile anche per l’acquisto di corsi e di strumentazione adatta per seguire percorsi di apprendimento a distanza può contribuire senza dubbio alla elevazione del livello culturale della so-cietà. Favorire lo sviluppo della curiosità culturale dei giovanissimi favorisce anche la loro capacità di crescere realizzandosi anche nelle professioni più complesse o innovative. La gestione di una somma di denaro nella propria piena disponibilità, fatta inoltre mediante un portafoglio virtuale e con modalità informatiche, favorisce anche lo sviluppo di competenze di cittadinanza digitale oltre che dare un contributo all’educazione finanziaria.
Perciò misure di questo tipo non devono essere occasionali, anche se ricorrenti, ma devono es-sere programmate in maniera strutturale per poter essere incisive e raggiungere gli scopi attesi.